Décision du Conseil constitutionnel N° 98-405 DC Loi de finances pour 1999
(Extraits concernant les décisions sur le NIR et les interconnexions de fichiers)

Ligue des Droits de l'Homme
Collectif Informatique, Fichiers et Citoyenneté
Collectif pour les droits des citoyens face à l'informatisation de l'action sociale
Collectif des associations et des syndicats contre la connexion des fichiers fiscaux et sociaux

Communiqué de presse du conseil constitutionnel
Saisine du Conseil constitutionnel par plus de soixante députés
Saisine du Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs
Observations du gouvernement sur les recours dirigés contre la loi de finances pour 1999
Décisions du Conseil Constitutionnel
Texte complet de la décision
No 98-406 DC du 29 décembre 1998 relative à la loi de finances rectificative pour 1998

Communiqué de presse décision 98-405 DC - 29/12/1998
Loi de finances pour 1999
[communiqué commun avec la décision 98-406 DC]

« ... Concernant l'utilisation du numéro de sécurité sociale par l' administration fiscale, la mesure critiquée n'a été admise qu'au prix de réserves d'interprétation. La portée de l'article 107 devra rester restreinte. Aucun nouveau transfert de données nominatives ne devra être effectué entre administrations. Le but poursuivi devra se limiter à éviter des erreurs d'identité. Le Conseil a par ailleurs pris acte des précautions dont le législateur s'était entouré pour que l'application des nouvelles dispositions ne soit préjudiciable ni aux libertés, ni au respect de la vie privée. Sous ces réserves, l'article 107 a été déclaré constitutionnel. ..."

Saisine du Conseil constitutionnel par plus de soixante députés :

 « ... X - L'article 70 septies permettant l'utilisation par l'administration fiscale du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques, le NIR :
Cet article permettra à l'administration fiscale d'utiliser le numéro de sécurité sociale afin d'identifier les contribuables dans le cadre de sa politique de lutte contre la fraude fiscale.
Il convient de rappeler que déjà en 1974, l'institution d'un identifiant unique, en l'espèce le numéro de sécurité sociale, pour l'ensemble des fichiers et répertoires publics ainsi que la possible fusion de ces fichiers avait fait l'objet de vives critiques quant au danger qu'une telle utilisation pouvait présenter pour la liberté, droit fondamental reconnu à tout citoyen et affirmé notamment par l'article 2 de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789 comme un droit imprescriptible.
Depuis cette date, la Commission Nationale Informatique et Liberté, a eu à plusieurs reprises à se prononcer sur la possibilité de permettre par ce type de mécanisme la fusion de fichiers et donc la constitution d'un fichier informatique inter administratif sur la vie privée des citoyens. Elle a dans le cadre de ses rapports annuels, à plusieurs reprises, émis les plus grandes réserves vis à vis de tels dispositifs. Il est d'ailleurs important de souligner que l'article 70 septies émane d'un amendement d'origine parlementaire reprenant une proposition émise dans le cadre d'un rapport parlementaire sur la fraude fiscale. En conséquence, la Commission Nationale Informatique et Liberté n'a pu examiner ce dispositif ainsi que les modifications de procédure instituées en cours de lecture sur cet article.
Pour ces raisons, il est demandé au Conseil de le déclarer non conforme à la Constitution. "...

Saisine du Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs :
ARTICLE 70 septies

« ... L'article 70 septies a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale sous forme d'un amendement d'origine parlementaire assorti d'un sous-amendement présenté par le gouvernement établissant une communication du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques entre les administrations fiscales et les organismes chargés de la gestion du régime obligatoire de la sécurité sociale.

Cet article a été supprimé au Sénat au double motif qu'il n'apparaissait pas indispensable à la lutte contre la fraude fiscale et que de surcroît il était susceptible de porter atteinte à la liberté individuelle, liberté dont la protection fondamentale relève de la Constitution. Cet article a été rétabli après modification, en nouvelle lecture, puis en dernière lecture par l'Assemblée nationale.

Indépendamment des motifs d'opportunité qui peuvent conduire à émettre des jugements différents sur la portée d'un tel amendement dans la lutte contre la fraude fiscale, dont chacun reconnaît qu'il s'agit d'un objectif de valeur constitutionnelle, l'article 70 septies mérite un examen très attentif de sa conformité à la Constitution. Il intervient par nature dans un domaine très sensible du point de vue des libertés individuelles, celui de la protection des données personnelles. Tel qu'il a été définitivement adopté par l'Assemblée nationale, cet article encourt deux motifs sérieux d'inconstitutionnalité. D'une part, il n'assure pas une protection suffisante des données personnelles ; d'autre part, le législateur n'a pas épuisé sa compétence obligatoire en ce qui concerne la mise en oeuvre du dispositif.

Il n'est plus discuté que les principes de base de la législation sur les données personnelles font l'objet d'une protection de nature constitutionnelle. Même si la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés n'a pas fait l'objet d'un examen par le juge constitutionnel, plusieurs décisions ultérieures ont nettement établi le principe de la valeur constitutionnelle des règles de base relatives à la protection de la liberté individuelle.

Dans sa décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 relative à la lutte contre la corruption, le Conseil constitutionnel a insisté sur le fait que dans le cas d'espèce « le législateur n'a pas entendu déroger aux dispositions protectrices de la liberté individuelle prévues par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ». Cette décision fondamentale permet véritablement de considérer que la matière des données personnelles doit faire l'objet d'un examen particulièrement attentif au regard de la liberté individuelle et que les dispositions protectrices instituées par la loi du 6 janvier 1978, constitue un cadre auquel le législateur ne peut plus déroger même lorsqu'il vise à atteindre d'autres objectifs de valeur constitutionnelle.

L'état le plus récent de la jurisprudence et de son interprétation doctrinale a été effectué dans le rapport préparé sous la présidence de M. Guy Braibant « Données personnelles et société de l'information » à propos de la transposition en droit français de la directive communautaire n° 95/46 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement dedonnées à caractère personnel et de la libre circulation de ces données (La Documentation française, 1998).

Dans le bilan qu'il dresse des normes protectrices applicables en France, le président Braibant conclut : « Ainsi le Conseil constitutionnel reconnaît-il une protection constitutionnelle du droit à la vie privée par le rattachement de ce droit à laliberté individuelle dont relèvent les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 ».

Il résulte de cette situation l'obligation d'examiner la conformité de l'article 70 septies par rapport au principe de valeurconstitutionnelle relatif à la liberté individuelle.

La formulation trop générale de l'article 70 septies, conduira donc le Conseil constitutionnel à estimer qu'en l'état, cet article n'offre pas des garanties suffisantes au regard du principe constitutionnel de la liberté individuelle.

Comme il a été rappelé dans les débats parlementaires, l'article 34 de la Constitution prévoit que « la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées au citoyen pour l'exercice des libertés publiques ». Une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel prévoit que dans ce domaine le législateur a l'obligation d'épuiser sa compétence et qu'il ne peut déléguer au pouvoir réglementaire que de strictes modalités d'application.
Dans sa récente décision n° 98-403 DC du 23 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, le Conseil constitutionnel a utilisé de manière explicite le concept de « l'incompétence négative du législateur » (JO, 31 juillet 1998, page 11710 et suivantes). Même si dans le cas d'espèce le juge constitutionnel a considéré que le législateur n'avait pas méconnu sa propre compétence, il est essentiel dans un domaine touchant aux libertés fondamentales de vérifier que le renvoi opéré par le « VI" de l'article 70 septies n'outrepasse pas la compétence du pouvoir réglementaire.
Or le fait que le futur décret prévu par le IV de cet article soit pris en Conseil d'Etat après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ne suffit pas à considérer que le législateur, en l'occurrence l'Assemblée nationale, protecteur naturel de la liberté individuelle, a épuisé sa compétence.
Il convient donc que le législateur établisse lui-même les dispositions essentielles destinées à assurer la protection des libertés individuelles et les modalités de fonctionnement des fichiers.
Pour l'ensemble de ces motifs, l'article 70 septies ne peut que faire l'objet d'une déclaration d'inconstitutionnalité... »

Observations du gouvernement sur les recours dirigés contre la loi de finances pour 1999

« ... XIII - Sur l'utilisation, par l'administration fiscale, du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (article 107).

 A) L'article 107 définit les conditions dans lesquelles l'administration fiscale pourra utiliser, à des fins de lutte contre la fraude fiscale, le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physique (NIR)
Strictement cantonnée aux opérations relatives à l'assiette et au recouvrement des impôts, à l'exclusion de tout autre usage,l'utilisation d'un identifiant unique a pour objet de permettre d'assurer un meilleur service à l'usager en simplifiant ses démarches et de faciliter la gestion de l'impôt.
 Pour critiquer cette disposition, les députés, auteurs de la première saisine, font valoir que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (C.N.I.L.) a, à plusieurs reprises, émis les plus grandes réserves vis à vis de tels dispositifs. Ils soulignent que l'article contesté a été adopté sans que cette commission n'ait pu examiner ce dispositif ainsi que les modifications de procédure instituées en cours de lecture sur cet article. Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font en outre valoir que cette disposition méconnaît l'article 34 de la Constitution, dans la mesure où le législateur est resté en deçà de sa compétence.

B) Pour sa part, le Gouvernement considère que l'article 107 ne méconnaît aucun principe constitutionnel.
  1) En premier lieu, il convient de souligner l'objet exact de cette disposition, qui part d'un constat simple, auquel ont abouti plusieurs rapports parlementaires au cours des dernières années : celui des difficultés auxquelles se heurte l'administration fiscale, qui a besoin d'informations fiables pour remplir ses missions dans les meilleures conditions et qui se heurte àdes difficultés, faute de pouvoir utiliser le NIR.
 Actuellement, en effet, un employeur adresse ses déclarations de rémunérations à la sécurité sociale avec l'indication du n° NIR de chaque intéressé, tandis que la déclaration équivalente est adressée à l'administration fiscale sans la mention de ce numéro. Il en résulte que, dans le cadre du droit de communication d'ores et déjà organisé par la loi, le service des impôts est obligé, pour garantir la fiabilité des indications reçues de la sécurité sociale, de se livrer à un travail de reconstitution, afin d'éviter toute erreur sur l'identité des personnes concernées. Dans de nombreux cas, les indications que la loi permet théoriquement à l'administration fiscale de recueillir au titre de ce droit de communication ne peuvent, en pratique être exploitées, faute d'indications suffisamment fiables permettant de relier ces informations au dossier d'un contribuable déterminé.
 La disposition contestée a essentiellement pour objet de lever cet obstacle. Il ne s'agit, en aucun cas, de constituer un fichier informatique inter-administratif susceptible de porter atteinte à la vie privée des citoyens. Il s'agit seulement de fiabiliser les données nominatives d'ores et déjà détenues par l'administration fiscale en fournissant à celle-ci les mêmes possibilités qu'aux organismes de sécurité sociale.
 En limitant les risques d'erreur sur les personnes et en rendant désormais inutiles des formalités qui tenaient seulement à l'insuffisance des éléments de vérification nécessaire, l'article contesté correspond également à une mesure de simplification qui permettra d'améliorer la situation des usagers dans leurs relations avec les services fiscaux et sociaux.
 Un tel dispositif ne porte, par lui-même, aucune atteinte aux libertés.
Sans doute, la Commission nationale de l'informatique et des libertés avait-elle observé, dans sa délibération n° 97-021 du 25 mars 1997 portant avis sur un projet d'article L. 115-8 du code de la sécurité sociale que, par capillarité entre les fichiers les diverses administrations autorisées à utiliser le numéro national d'identification dans leurs échanges d'informations, ce numéro risquait de devenir l'identifiant national unique. Il était également observé qu'en des périodes dans lesquelles les principes démocratiques ne seraient plus respectés ou garantis, un même critère d'interrogation des fichiers administratifs pourrait, sur cette seule information, révéler toutes les informations récoltées à partir de ce numéro.
Mais le législateur a tenu le plus grand compte de ces observations en encadrant minutieusement l'utilisation de cet identifiant.
 Cet ainsi que l'article 107 spécifie expressément que le NIR ne pourra être utilisé que dans les traitements concourant à l'assiette, au contrôle et au recouvrement des impôts et taxes.
 De même le texte dispose-t-il que les modalités d'application seront fixées par un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL. Les différentes applications informatiques auxquelles le NIR sera intégré donneront naturellement lieu à la saisine de la CNIL qui aura ainsi l'occasion d'assurer pleinement sa mission de défense des libertés.
Le législateur a, de surcroît, prévu que toutes les informations recueillies par le NIR seront couvertes par un secret professionnel renforcé. C'est ainsi que toute violation de ce secret ou toute utilisation du NIR à d'autres fins que celles prévues par la loi feront encourir aux contrevenant les peines prévues à l'article 226-21 du code pénal (5 ans d'emprisonnement et 2 millions F d'amende).
 Enfin le législateur a prévu une procédure appropriée, placée sous contrôle de l'autorité judiciaire, dans les situations où la CNIL estimerait que les droits et libertés visés à l'article 1er de la loi du 6 janvier 1978 sont menacés : ainsi la CNIL aura le pouvoir d'enjoindre l'autorité administrative de prendre les mesures nécessaires jusqu'à la destruction des supports d'information. Le président du tribunal de grande instance de Paris pourra ordonner, sous astreinte, les mesures proposées par la Commission... »

Décisions du Conseil constitutionnel

« SUR L'ARTICLE 107 :
 Considérant que l'article 107 se borne à permettre à la direction générale de la comptabilité publique, à la direction générale des impôts et à la direction générale des douanes et des droits indirects d'utiliser, en vue d'éviter les erreurs d'identité et de vérifier les adresses des personnes, le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques, dans le cadre des missions respectives de ces directions, ainsi qu'à l'occasion des transferts de données opérés en application des articles L. 81.A et L. 152 du livre des procédures fiscales ; que les trois directions précitées ne peuvent collecter, conserver ou échanger entre elles les numéros d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques que pour mettre en oeuvre des traitements de données relatifs à l'assiette, au contrôle et au recouvrement de tous impôts, droits, taxes, redevances ou amendes ; que toutes les informations recueillies à l'occasion de ces opérations sont soumises à l'obligation de secret professionnel prescrite par l'article L. 103 du livre des procédures fiscales ; que la Commission nationale de l'informatique et des libertés a la faculté d'intervenir « lorsque la mise en oeuvre du droit de communication prévu aux articles L. 81.A et L. 152 s'avère susceptible de porter une atteinte grave et immédiate aux droits et libertés visés à l'article 1er de la loi n¡ 78-17 du 6 janvier 1978... » ; qu'en outre, le législateur n'a pu entendre déroger aux dispositions protectrices de la liberté individuelle et de la vie privée établies par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ; que si, en vertu des nouvelles dispositions, les directions précitées du ministère de l'économie et des finances mentionnent le numéro d'identification des personnes physiques lorsqu'elles communiquent, en application des dispositions de l'article L. 152 du livre des procédures fiscales, des informations nominatives aux organismes et services chargés de la gestion d'un régime obligatoire de base de sécurité sociale et aux institutions mentionnées au chapitre 1er du II du livre IX du code de la sécurité sociale, ces communications doivent être strictement nécessaires et exclusivement destinées à l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des droits aux prestations, au calcul de celles-ci, à l'appréciation des conditions d'assujettissement aux cotisations et contributions, à la détermination de l'assiette et du montant des cotisations et contributions, ainsi qu'à leur recouvrement ; que la méconnaissance de ces dispositions sera réprimée dans les conditions prévues par le V de l'article 107 ;

 Considérant, enfin, que l'utilisation du numéro d'inscription au répertoire national d'immatriculation des personnes physiques a pour finalité d'éviter les erreurs d'identité, lors de la mise en oeuvre des traitements de données en vigueur, et ne conduit pas à la constitution de fichiers nominatifs sans rapport direct avec les opérations incombant aux administrations fiscales et sociales ;

 Considérant qu'eu égard à l'objet de l'article 107 et sous réserve des garanties dont est assortie sa mise en oeuvre, il y a lieu de rejeter le grief tiré dans les deux requêtes de la méconnaissance des exigences constitutionnelles relatives à la protection de la vie privée et de la liberté individuelle ; ... »